What is the
regulatory science? Concept and history in United States and in Japan ─
Interview with Professor Sheila Jasanoff ─
什麼是管制科學？日本與美國的概念及其歷史——專訪Sheila Jasanoff教授
＊ Sheila Jasanoff Science and Technology
Studies at the Harvard Kennedy School Interview and translation： Chieko Kurihara 1） Takeo Saio 2） (August 25, 2010, Tokyo, Japan)
Abstract
- 背景：日本與美國的管制科學各有其脈絡。
Background：The term “regulatory science” was proposed in Japan by Uchiyama in 1987 and analytically reviewed in English literature in 1996. On the other hand, in the United States (US), one of the earliest uses of the term in analytical literature was by Jasanoff in 1990, in her book The Fifth Branch.
- 目標：此次訪談意在澄清美國管制科學的意涵、歷史及源起。
Objectives：The objective of this interview is to clarify the beginning, history, and meaning of the term “regulatory science” in the US as compared to Japan.
- 發現：1.Jasanoff是在美國首先提出此概念之人。2.跨科學的概念，是指問題無法在科學內部解決；但管制科學則是希望為政策提供處方之科學。3.美國的管制科學是指與處理政策問題相關的科學，而日本則限制於藥物發展領域。4.美國的管制科學比較日本的較為狹義，不包括政策科學的部份。5.美國學者視科學具有主觀性，而日本學者仍認為科學是客觀的。
Findings：Through this interview we found the following: (1) In US, Jasanoff first proposed the concept of regulatory science in an analytical way, though there may be some isolated mentions before; (2) to say Weinberg is the founder of this concept is wrong, as he proposed the concept of “trans-science” to refer to the policy-relevant fields for which scientists have no answer, whereas the term “regulatory science” refers to science generated to give answer to political questions; (3) in US, regulatory science is discussed in relation to all policy areas requiring scientific knowledge for their resolution, whereas in Japan it is discussed mainly in the field of pharmaceutical development.; (4) in US, regulatory science is not considered the same as policy science, whereas in Japan policy studies, such as regulation or guideline development, is included in “regulatory science”; (5) science studies scholars in the US see regulatory science itself as including some subjectivity and hence as needing criticism in order to reveal the sources of possible bias, whereas Japanese opinion tends to regard scientific knowledge as generated objectively. Key words regulatory science, science and technology studies (STS), policy studies, pharmaceutical science, translational research摘要
Weinberg在1972年提出「跨科學」(Trans-science)之說法，他說「trans-science consists of that area where questions are asked of
science but science cannot answer them」。相較於此，Jasanoff提出的管制科學，則是尋求「給予這些問題解答，以便促進政策施行」(Regulatory science seeks to give answers to those questions in an
effort to advance policymaking)，這個概念的誕生，與1960年代的環境運動有關。Weinberg參與在製造原子彈的曼海頓計劃中，戰後，他們這個計劃的實驗室Oak
Ridge轉而投入了（促進）管制（的）科學。
當我們不只關注於科學家說了什麼，而是關注於他們作了什麼。我們發現：科學家不說他們作不了什麼，而是說，他們的科學，可以促進政策作點什麼。
在Jasanoff的脈絡中，她最早注意到的關於管制科學的討論，是在1987年發表的Contested Boundaries in
Policy-Relevant Science.那時候使用的詞匯是政策相關的科學(Policy-relevant
Science)，而非管制科學。直到1990年，寫作《第五部門》一書時，她才創造了管制科學一詞。學者可能在其他領域使用過這個詞，但在科技與社會研究領域，則是她首創。她希望透過這個詞滙，與「常態」研究科學(Normal Research Science)相區隔。說在1990年前有管制科學的傳統，這樣的說法是錯的。管制科學是關於在科學活動的領域，一個事實如何產生，並且用作公共政策用途（It was about how a fact is made and produced in this domain of
scientific activity that serves public policy），這不論對科學研究或者政策分析，都是全新的概念。相較於「政策相關的科學」，「管制科學」則在概念上更為簡約（更為經濟）。
提問人提到，管制科學的概念，在日本的藥品與食品脈絡談的很多，也有人提到在原子科學與輻射安全都提到相關概念。但美國的情況則關注更多在環境運動，但環境這個概念，牽涉甚廣，化學與輻射都含括在中。1960年代，與藥品及食品的討論相關；1970年代，則與核電廠對環境與健康影響的論辯有關。美國人關注化學物質的危害，癌症成為主要的擔憂。兩者之間基於化學物質與癌症的因果關係(causation)而建立起來，在美國的哲學當中，管制科學相當重視預警(precautionary)，即假定可能碰到最糟的情況（儘管美國會說這種預警的哲學是歐洲的發明，這挺有意思的）。但實際上，在1960年代，美國政策受到公共衛生關懷以及對不確定性的處置相對的影響。
5.管制者將科學用於管制[Regulators conducting science for regulation]。
（對管制者的討論：學院人V.S.管制者與產業）在美國，政府委託科學家從事政策研究，但也因此導致衝突。［按：作為政策的研究，與為研究為研究之衝突？］美國政府機構是複雜的，機構可能自己作研究，也委託研究，官方提供標準，科學家以這些標準進行研究，在藥物或者環境領域皆是如此。不同的管制機構，以不同的方式運作，因而研究的作用也與機構相關連結的方式連結。有的機構透過大學作科學研究，有的機構則是扮演審核其他機構的角色。[Martin與Richards的討論爭議的文章：註9]美國科學院總是假設獨立的、客觀的、整全的科學，能夠發揮管制的作用，但實際上，科學—社會—政治之間的關係要複雜許多。(P7)
6．Conflict of interest
Is science independent from policy-making?（利益衝突：科學獨立於政策制定嗎？）
針對提問者從科學可能會受到政策引導而「偏誤」（bias）之說法，Jasanoff認為bias不是一個適當的詞。因為既然不論科學或者政策都是主觀的（所謂的客觀只是因為這些主觀的想法符合了標準，所以我們稱之為客觀），為公眾利益或為私企業利益，之間總是存在著拉扯（哈佛大學即為一例），不透過商業，你也很難將利益大眾化。有選擇即有主觀，呈現好結果，或者也讓壞結果得以呈現，那也是我們的選擇。在藥學實驗中，若是只呈現顯著結果，對於負面結果不呈現，那麼這樣的作法在現在看來，不無疑問。在政策相關的研究工作中，人們可以要求忠實紀錄實驗結果，譬如說，20次的實驗，科學界可能對19次的失敗不感興趣，但是對於政策界來說，那19次的失敗，跟1次的成功，都一樣重要。因為，對於藥學研究部門來說，紀錄每一次實驗結果，不論成敗，我想這是一種進步。不能夠說科學無偏誤，而政策將偏誤帶入科學；科學永遠都有主觀性與判斷的空間，就像任何其他的制度一樣。
7．Science and the
generation of subjective/objective knowledge Does science generate or introduce
bias?
Jasanoff不認為申請補助自身就會導致偏誤，呈現自己的研究成果，本來就是要展示最積極的一面。而且，用偏誤這個詞，總是會引起各種誤解，因而她不傾向使用這個詞來討論科學與政策的關係。
8．Regulatory science
vis-à-vis serviceable truth
Jasanoff認為客觀性是社會判斷，當符合標準時，我們稱之為客觀。(objectivity is a
name that we apply to a state or position that is socially created and socially
justified. So we choose to call something objective if it corresponds to
certain criteria)
對於管制科學來說，重要的是是否能夠達成管制目標，偏不偏誤不是重點。(The point is that in regulatory science the problem of deciding
what will count as adequately objective is a real issue that one has to grapple
with it and think about: what’s adequate for the purposes that we strive to
serve)
管制科學的重點不在於追尋真實(truth)，而是能夠滿足現實(serviceable truth)，能夠解決問題的，對於管制科學來說就是好的(serviceable
means that it does the job; it serves the purpose. That’s what serviceable
truth is.)。
重點不是追求永遠的正確，而是能切中政策所需，並且考慮相關連的社會價值。所謂的正確(right)，既包括知識面上的正確，也包括權利（規範層面[right]）的適當。
9．Regulatory science
and normativity Incorporating values in the production of knowledge
科學並不是預先決定的；管制科學也是在特殊脈絡的過程中形成的。你無法預先判斷好的管制科學或者更好的管制科學，而必須依據你所處的脈絡以及你想要達到的政策目標，才能評斷好壞。
對於政策來說，是不是好的科學，這涉及到劃界工作。結果常常是協商出來的，好壞則端視脈絡。對於不同立場者，他們可能會說這不夠科學，這混雜了政治，而結論不具代表性。這是一個價值問題，涉及對管制科學之劃界，是否能夠得到公眾認可。［為什麼我們要相信科學家們呢？如果他們也屬於某類利益團體的話：拿補助，作研究，出國開會等等…］
10．The concept of
regulatory science Relation to policy studies
相較於日本認為管制科學也包括了政策制訂過程（包括管制流程指引與決策指引），美國的管制科學則用來描述科學活動的領域：科學為管制服務。就像醫學科學是為醫學服務的科學；或者環境科學是為環境服務的科學。為了要瞭解管制科學或者對其作出良好的判斷，我認為人們必須回答在社會上重要的問題：什麼時候管制科學是好的？何時是不好的？我們如何知道一個結論比另一個結論更好？我們如何得知知識經過一段時間已經改善了？如果我們想要提出一個更新的科學理論，我們應該如何測試它是否可靠？這些都是非常重要的社會問題。
因此，我們必須瞭解管制科學是什麼，以及它如何運作。譬如管制科學通常是在特定的法規要求下產生的，譬如透過某些法規規範某些審議委員會的運作，譬如平衡委員會的組成，就是重要的規範面向。管制科學無法獨立於法規、政治與價值。在管制科學中，我們對於好科學或壞科學的判斷，不同於出於好奇心而在實驗室進行的研究科學。(11)
導引方針(guideance)、生產知識與評估，這些的區分實際上是相當模糊的。
11．Regulatory science
and decision-making in new drug approvals
管制科學是為決策服務的科學與技術。但決策上則複雜許多，譬如說抗憂鬱症藥物的管制，問題不在於藥物是好或者壞，而是對誰好，對誰壞，應該加上什麼樣的警示或限制？如果沒有人提出訴訟，那麼美國藥物管制局也許不會重新評價這個藥物。與其說原先的認識有所偏誤，我更傾向用「共同生產」的視角來理解這個過程。要理解管制科學，我們必須追問以下問題：為何我們作這個，為了什麼目的，我們能夠容許多少偏離，誰來作評估，為了什麼目的？我們必須承認，這些過程總是涉及價值，而人們如何運作這些價值。因此，在我的許多書中，我總是這樣作結：我們擁有多少的［資訊與價值］透明性，我們擁有多少具有代表性的資料等等。(How much transparency should we have; how much representative data
should we have; and so on)(13)
我們應該拋卻真假二分法，並且好好觀察決策者如何處理不確定性。因而，對我們來說，獨立性意味著什麼？獨立性從何而來，我們如何確保它？如果發生錯誤，何種機會能夠幫助我們修正它？譬如阿茲海默症的藥物反而造成人們阿茲海默症，我們應該作什麼？他們是患者，無法作事，那麼誰該來提出問題？對我來說，這正是學者的工作。
12．Compensating
injuries as a social responsibility Tort law, insurance
（回應justice的問題）我認為賠償那些受創者，是首要的社會責任。[但找到怪罪對象，這有其侵權法的脈絡；但如何從找元兇的分析，進入到對非元兇分析，即對整體事態進行分析，則是要努力的方向]。科學也不見得是惟一正確的處方。補償問題永遠與社會責任以及社會保險問題相伴。在法庭討論科學爭議，卻不討論社會責任的整個系統，這也是問題。在澳洲，如果你受到損害，政府都會從稅收中，給予你一定補償，儘管並不多，但他們建立了補償的樓地板。但在美國系統，則是創造了高峰與深谷，如果你不去法院，你什麼都拿不到，我從來就不喜歡這個系統。［與談人提到，瑞典系統自社會主義出發，以連帶為名，提出社會安全與保險制度，保障工作者以及志願工作者，而不區分職業屬性，但日本則是區分的。］
這些關於因果與責任的概念，與公民權概念相聯繫，比較世界各國的樣態，是我有興趣的議題。在瑞典，人身無分別；在日本，脈絡與社會角色區分人身。具批判態度的學者正是要揭露這些差異，因為一般人根本不知道他們可以有不同的選擇，不同的思考方式。當我們看到日本對於人身的區別，又看到瑞典的案例，那麼我們就可以提問：為什麼日本對待這些人以不同的補償方式。
13．Regulatory science
and translational research
管制科學不同於科學政策。管制科學是制訂公共政策的輸入源頭(input)，STS學者關注知識生產過程。但科技政策的議題更為廣泛，包括健康政策或者醫療政策等等。科技政策過往被認為是促進科技發展的政策，譬如NIH說要投入兩倍的預算進行科學研究，這是科技政策，但這和管制科學無關。相較於日本，管制科學的概念較為狹義，NIH是個基礎科學的研究組織，但要說服議會增加預算，你必須要說服他們你的研究的用處，讓他們推行科學政策。
